把“國(guó)家賬本”置放于人民群眾的有效監(jiān)督之下，需要“刀刃向內(nèi)”的改革，要致力于“物盡其用”“物盡其效”，要真正按照績(jī)效原則“用之于民”“造福于民”。

——————————

93000∶8，這兩個(gè)數(shù)字的對(duì)比折射了過(guò)去5年中國(guó)財(cái)政透明度發(fā)生的深刻變化。

2015年財(cái)政部首次針對(duì)地方預(yù)決算公開(kāi)情況進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)檢查，這一涉及省市縣三級(jí)約26萬(wàn)個(gè)預(yù)算單位的大檢查結(jié)果顯示，2015年度未公開(kāi)預(yù)決算的地方各級(jí)部門(mén)有9.3萬(wàn)家。而財(cái)政部近期發(fā)布的報(bào)告顯示，2020年度應(yīng)公開(kāi)預(yù)算和決算的單位分別為25.61萬(wàn)家、26.14萬(wàn)家（部門(mén)數(shù)量因機(jī)構(gòu)改革影響比上年度有所減少），未公開(kāi)的各有4家，加起來(lái)是8家。

“地方各級(jí)黨委和政府持續(xù)打造‘陽(yáng)光財(cái)政’，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)決算信息‘應(yīng)公開(kāi)盡公開(kāi)’?！必?cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，從檢查情況看，地方各級(jí)黨委和政府深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，多措并舉推動(dòng)預(yù)決算公開(kāi)工作，預(yù)決算公開(kāi)管理水平持續(xù)提升，預(yù)決算公開(kāi)工作取得顯著成效。

2009年，國(guó)務(wù)院首次公開(kāi)了經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的中央財(cái)政收入、中央財(cái)政支出、中央本級(jí)支出、中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付4張預(yù)算表。從此，我國(guó)從中央機(jī)構(gòu)到基層部門(mén)都對(duì)預(yù)算公開(kāi)透明作了不同程度的有益探索。2015年預(yù)算法首次大修，將“預(yù)決算公開(kāi)”寫(xiě)入法律后，我國(guó)省級(jí)政府財(cái)政透明度進(jìn)步更是明顯。

財(cái)政預(yù)算事關(guān)老百姓的“錢(qián)袋子”，是“眾人之財(cái)，人民之財(cái)”。上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財(cái)稅法研究中心副主任王樺宇認(rèn)為，管住了政府的“錢(qián)袋子”，也就管住了政府的權(quán)力之源，也就能保障公權(quán)力相對(duì)謙抑地行使，并將“眾人之財(cái)”真正按照績(jī)效原則做到“物盡其用”。

他說(shuō)，“陽(yáng)光財(cái)政”的基本前提和根本目的是在于人民能否充分有效監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算管理過(guò)程?！昂晾宥愘x”皆“取之于民”，需要按照“民眾之愿”而“善管賬本”。

建立制度的籠子

5年時(shí)間，很多方面都表明了我國(guó)預(yù)決算公開(kāi)的成效。2015年度未公開(kāi)預(yù)決算的地方各級(jí)部門(mén)為9.3萬(wàn)家，之后連年大幅下降，2018年度以來(lái)連續(xù)3年均為個(gè)位數(shù)。財(cái)政部逐漸搭建起了省級(jí)預(yù)決算公開(kāi)專(zhuān)欄，并將地方預(yù)決算公開(kāi)情況納入中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政工作考核體系，指導(dǎo)督促地方做好預(yù)決算公開(kāi)工作。

制度的建設(shè)極為重要。上述財(cái)政部發(fā)布的報(bào)告中提到，這些年，我國(guó)的預(yù)決算公開(kāi)制度體系逐步健全。中央與地方同步發(fā)力，頂層設(shè)計(jì)與有效落實(shí)協(xié)同推進(jìn)，構(gòu)建了科學(xué)的公開(kāi)制度體系。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希曾表示，財(cái)政制度這個(gè)‘籠子’是可以約束公權(quán)的，比如說(shuō)預(yù)算，安排的是公款，預(yù)算須經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，批準(zhǔn)了以后才能執(zhí)行，如果政府隨意地收與支，就意味著沒(méi)有得到法律的授權(quán)，是非法的?！耙行Ъs束公權(quán)，必須打造好財(cái)政制度這個(gè)‘籠子’，建立法治財(cái)政，這就是治理公權(quán)”。

政府預(yù)算專(zhuān)家、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄧淑蓮教授長(zhǎng)期追蹤政府預(yù)算的透明度，當(dāng)中每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的變動(dòng)，她都十分關(guān)注。

她告訴中青報(bào)·中青網(wǎng)記者，現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度是現(xiàn)代國(guó)家制度的最重要組成部分，這是由財(cái)政在一個(gè)國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和支柱地位決定的?！瓣?yáng)光財(cái)政”之所以重要，是因?yàn)樗且?guī)范公權(quán)力、讓財(cái)政權(quán)在“陽(yáng)光”下運(yùn)行的唯一有效工具。公開(kāi)透明的財(cái)政預(yù)算是現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度的靈魂。

這些年，地方各級(jí)黨委和政府不斷創(chuàng)新公開(kāi)方式、完善公開(kāi)內(nèi)容，提升透明度。據(jù)了解，目前，各省（區(qū)、市）均已建立省、市、縣三級(jí)的統(tǒng)一公開(kāi)平臺(tái)，有的地區(qū)還增加了微信公眾號(hào)推送、發(fā)布小視頻等公眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的公開(kāi)渠道。部分地區(qū)制定了統(tǒng)一公開(kāi)模板，針對(duì)公眾關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)、政府債務(wù)、政府采購(gòu)、扶貧資金等內(nèi)容規(guī)范表述格式，增加可讀性和不同地區(qū)間的可比性。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院從2008年開(kāi)始連續(xù)做了10年的財(cái)政信息透明度評(píng)估，鄧淑蓮是課題組的成員之一。回顧這10年的變化，她頗為感慨——課題成立之初，許多人都不理解為什么要做這樣一件“吃力不討好”的事情，“當(dāng)時(shí)很少有人意識(shí)到，信息公開(kāi)是現(xiàn)有政治體制下關(guān)住公權(quán)力最好的一個(gè)‘制度籠子’”。

課題組的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中有一項(xiàng)指標(biāo)最能反映政府對(duì)財(cái)政預(yù)算透明度態(tài)度的轉(zhuǎn)變。課題組在報(bào)告中特別加上一個(gè)權(quán)重為4%、滿分為50分的“態(tài)度與責(zé)任心評(píng)分”，以政府部門(mén)是否給予財(cái)政信息公開(kāi)申請(qǐng)者反饋為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。課題初始，許多政府及職能部門(mén)的此項(xiàng)得分為0，表明他們對(duì)此項(xiàng)調(diào)查的不理解、不重視。

隨后，情況逐漸好轉(zhuǎn)。到2013年第五次評(píng)估時(shí)，所有省份“態(tài)度與責(zé)任心”一項(xiàng)再?zèng)]有0分出現(xiàn)。

鄧淑蓮說(shuō)，這些年，各級(jí)政府按照預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例的要求，大力推進(jìn)預(yù)決算的公開(kāi)透明，我國(guó)的財(cái)政透明度建設(shè)已進(jìn)入法治化和規(guī)范化的軌道。對(duì)于課題組的報(bào)告，雖然沒(méi)有收到過(guò)明確的反饋，但“各級(jí)政府其實(shí)很重視，甚至還會(huì)專(zhuān)門(mén)把細(xì)節(jié)要過(guò)去看一看”。

“陽(yáng)光財(cái)政”不能流于形式

公開(kāi)只是第一步，預(yù)算的細(xì)化、科學(xué)化，預(yù)算約束的剛性化，是“陽(yáng)光財(cái)政”更深的內(nèi)涵，這要求賬本能讓群眾看明白、能監(jiān)督。

財(cái)政部在檢查中發(fā)現(xiàn)，在預(yù)決算公開(kāi)工作中，存在個(gè)別部門(mén)未公開(kāi)預(yù)決算、部分政府和部門(mén)公開(kāi)不及時(shí)、公開(kāi)內(nèi)容可讀性不夠等問(wèn)題，而“公開(kāi)內(nèi)容不完整不細(xì)化不準(zhǔn)確”更是引起業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注。

這當(dāng)中存在幾種情形：有的部門(mén)公開(kāi)內(nèi)容不完整，數(shù)據(jù)說(shuō)明部分缺失；有的部門(mén)公開(kāi)內(nèi)容不細(xì)化，關(guān)鍵信息“一帶而過(guò)”；有的部門(mén)公開(kāi)內(nèi)容不準(zhǔn)確，表格和情況說(shuō)明中數(shù)據(jù)不一致、邏輯關(guān)系不清楚。

王樺宇認(rèn)為，這些政府和部門(mén)不僅缺乏對(duì)預(yù)算法治實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的準(zhǔn)確把握，同時(shí)還有可能降低民眾對(duì)政府預(yù)算公信力的評(píng)價(jià)。

他說(shuō)，預(yù)決算公開(kāi)工作與相關(guān)部門(mén)治理思維和治理能力的現(xiàn)代化和法治化程度緊密相關(guān)。沒(méi)有公開(kāi)透明的財(cái)政，就難以建立透明、負(fù)責(zé)任的政府，施策也更難“以人民為中心”。

鄧淑蓮說(shuō)，如果公開(kāi)的內(nèi)容不完整、不細(xì)化、不準(zhǔn)確，就會(huì)導(dǎo)致公眾、人大代表以及其他政府信息的使用者無(wú)法獲得監(jiān)督、約束財(cái)政權(quán)及與個(gè)人投資、消費(fèi)等行為有關(guān)的充分的、必要的和有效的財(cái)政信息，“陽(yáng)光財(cái)政”就會(huì)流于形式。

根據(jù)2021年預(yù)算安排，政府全年將支出約47萬(wàn)億元。這當(dāng)中，無(wú)論是政府預(yù)算還是部門(mén)預(yù)算，占預(yù)算支出一半左右的各種項(xiàng)目預(yù)算還沒(méi)有公開(kāi)完整、詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)分類(lèi)信息。鄧淑蓮說(shuō)，這類(lèi)信息表明的是政府如何花錢(qián)，即花錢(qián)的方式，“缺乏經(jīng)濟(jì)分類(lèi)信息，一個(gè)項(xiàng)目應(yīng)該花多少錢(qián)、錢(qián)花得是否有效率，是無(wú)法判斷的”。

這位政府預(yù)算專(zhuān)家建議，盡快公開(kāi)單個(gè)項(xiàng)目預(yù)算，經(jīng)濟(jì)分類(lèi)公開(kāi)到類(lèi)和款級(jí)科目，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容。她說(shuō)，如果做到項(xiàng)目預(yù)算公開(kāi)，我國(guó)的財(cái)政透明度將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上得到更大的提升。

財(cái)政部承諾將不斷提升地方預(yù)決算公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平。自2021年起，預(yù)決算公開(kāi)范圍下沉到部門(mén)所屬單位,并要求進(jìn)一步提升公開(kāi)質(zhì)效。財(cái)政部繼續(xù)做深做實(shí)預(yù)決算公開(kāi)檢查。

針對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題，財(cái)政部在相關(guān)報(bào)告里表示，將進(jìn)一步完善地方預(yù)決算公開(kāi)制度，拓展公開(kāi)范圍，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容。同時(shí)，進(jìn)一步壓實(shí)地方責(zé)任，強(qiáng)化剛性約束，推動(dòng)地方各級(jí)黨委和政府將預(yù)決算公開(kāi)工作抓實(shí)抓好抓到位。

回顧這些年的預(yù)決算公開(kāi)工作，王樺宇說(shuō)，取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，我國(guó)建立了預(yù)算透明的基礎(chǔ)性指標(biāo)體系、建立了預(yù)算透明的評(píng)測(cè)分析機(jī)制、建立了預(yù)算透明的法治化治理框架，但“陽(yáng)光財(cái)政”仍走在路上。

他感慨，把“國(guó)家賬本”置放于人民群眾的有效監(jiān)督之下，需要“刀刃向內(nèi)”的改革，要致力于“物盡其用”“物盡其效”，要真正按照績(jī)效原則“用之于民”“造福于民”。

中青報(bào)·中青網(wǎng)記者 張均斌 來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)

（張均斌）